Turf：協會

作者：司徒嘉恆

一、財產權與獨占權

Eric Posner與E. Glen Weyl在《Radical Markets》（中譯本題名為《激進市場》）一書的第一章，討論了財產權與獨占(monopoly)造成的無效率。在這一章的開頭，二位作者設想了一個近未來的場景：

連接美國加州舊金山與洛杉磯的超高速磁浮列車，正在密集進行規劃。磁浮列車路線，將通過上千個私人土地。在過去，像這樣的超大型基礎建設計畫，開發商必須向路線上經過的土地所有權人收購其土地，或購買通行權。經由手機應用程式Cadappster，名為OpenTrac的開發商可以看到潛在路線上的土地價格，並根據地價資料以及地理環境，以電腦協助模擬最佳路線，並計算收購土地成本最低的方案。Cadappster具有查詢、議價、線上成交的功能，剛剛完成上一輪募資OpenTrac手上有足夠的現金，可以支付規劃路線沿線上的地主。地主收到出售土地的價金後，有三個月時間可以搬遷。

土地的成交價格，是基於地主的定期申報。地主定期申報其土地價值，政府按其申報之地價予以課稅。新的地價稅制度下，申報資料全部公開透明。為了避免地主刻意低報其地價，以減少其應付的土地稅，新制度下，第三方有權依照地主自行申報的價值，以更高價格予以收購。

西歐現代資本主義的發展歷史，本質上就是財產權的演進歷史。在西歐的封建制度下，土地不能自由轉讓、居住於土地上的人亦不能隨意遷移。這種「無法自由轉讓或遷移」的現象，主要原因是，「封建制度」本身是一系列針對居民、封建領主、土地使用方式的複雜權利義務約束關係，具有強烈的屬人性。某甲是一個騎士，因為跟隨法蘭西國王作戰，立下軍功，法蘭西國王將某地賞賜給他作為采邑，騎士必須將該地每年出產新採收的葡萄所釀製的十桶葡萄酒，呈獻給法蘭西國王。騎士對於其采邑裡的個別居民，也有類似提供保護的義務、以及以農產品作為稅收（保護費）的權利。騎士與法蘭西國王以外的上層貴族之間，可能也有類似的交換約定。這些複雜的權利義務關係，難以用市場交易予以轉讓或承接，也阻礙了資源（人力、地力、物力）的有效運用。

透過革命、戰爭、或者漸進式的立法改革，最後，這些「屬人」的多層次封建網絡關係，被明白易懂的絕對制土地私有權取代。然而，絕對制的土地私有權，本質僅是一種永久排他性質的使用，且土地供給有限、區位與屬性各有不同，關鍵的土地資源，在經濟意義上無異於獨占。18至19世紀的英國，鄉下地主紳士，依靠其擁有的土地資源收取地租、也不針對土地的狀況進行開發改進。

而即使在19世紀以後的工業化、都市化興起以後，土地開發所獲得的利益，也都為所謂的都市資產階級所享受，從鄉村的農民進入城市而轉化的勞動階級並未獲得好處。絕對的土地私有權所造成的資源利用效率低下、以及開發利潤分享不均的問題，成為許多改革派理論家關切的重點。

亨利‧佐治（Henry George）的漲價歸公理論，在19世紀後期蔚為潮流，其末流甚至影響了孫逸仙和他的民生主義。「漲價歸公」的理論基礎是，土地價值的上升並非來自於地主的開發與努力，而是來自於土地資源本身的稀少性，因此佐治主張於土地因為交易帶來的增值予以課稅。

此種稅制在學理上有其弱點。如果土地增值全部被課徵增值稅，則地主顯然不會有任何誘因對土地的條件與狀況做任何開發或改善。另一點是，如何確認土地的交易實際價格、如何進行申報，建置相關的制度、並且確保所有交易資料都能確實申報，這件事本身就需要極高的資訊作業成本才能實現。台灣本地的經驗讓我們知道：第一，「土地增值稅」的課稅前提在於先有交易，若沒有交易則無法判斷增值幅度；第二，土地交易的實際價格資訊，其透明度與揭露機制，本身在現實政治上以及制度設計上，便有難以實施之處。

中央集權式的計劃經濟，經過二十世紀後半葉的制度實驗，證明它不是一種有效率的資源利用方式。透過政府實施的中央集權式的計劃經濟，官僚機構對於「不是自己的財產」，缺乏有效誘因去發掘最有效率的使用方式。計劃經濟另一個致命的困難是，如經濟學家海耶克（Frederick Hayek）指出的，是計劃的制定者與執行者並不是全知全能，無法取得所有與資源利用效率好壞的全部資訊。這些資訊都是地方性質、不為全部的人知道，僅能透過市場機制與自由交易呈現出來，反映在價格。

然而，「自由市場」與「計劃經濟」並不是「非黑即白」的二分法。依照法律規定組織的商業公司（business corporations）或者「企業」，其實是一種小規模、有限的計劃經濟體系。公司內部的人力如何調派、資產如何運用，每一次的調動並必然以市場方式計算價格高低，而是依據管理者的判斷。管理者的決策有其理性基礎——「企業」仍然必須參與市場競爭，提供最低成本或最高附加價值的產品或服務，管理者對企業內部資源使用方式的判斷，如果不正確，企業本身的獲利能力甚至存活都會受到不利影響，管理者的決策仍然受到市場的制約。

二、從競拍到COST

諾貝爾獎得主、經濟學家William Vickrey (1914-1996)曾經設想過一種以競標拍賣方式決定一塊共有地(commons)使用方式的制度。某塊共有地，是以社區成員集體共有的方式持有，每個成員的持分與地租分配的比例均等。按照某些常見的敘述，這塊共有地是由社區成員組成的管理機構（理事會，或政府）管理，管理機構將這塊共有地的使用權交付競標拍賣，社區成員都可以參與，採用英國式拍賣，也就是藝術品拍賣市場中最常見的逐輪公開喊價，價高者得。社區成員如果想要得標，其出價必須是他願意支付的最高價格（一般稱為「保留價格」reservation price）。因此，如果這種競拍與分配的模式設計得當，土地的使用權可以每隔一段期間拿出來重新競標，以確保土地的使用是流向出價最高的人。

以競拍方式決定資源的歸屬與價格，在現實生活中並不少見。而無線電波頻段的拍賣制度最早始於美國聯邦通訊委員會（FCC），基於Vickrey的上述理論修改而來。台灣在2020年，國家通訊傳播委員會釋出5G頻段給五大電信業者，採取兩階段競標方式，參與業者先是針對1.8GHz、3.5GHz、28GHz 等頻段中的開放頻寬競價，並在結束後依業者提出的意向書分配頻段位置，若多家業者意向有衝突，則在第二階段競標頻段位置，依據媒體報導，最終投標金額總計高達1380.81億元新台幣。

然而，依照Posner和Weyl之見，競拍方式只能暫時解決資源利用的無效率問題。就以無線電波頻段拍賣而言，隨著時間的流逝與技術進步，當初的得標者可能不再是最能妥善運用資源的人，而後進者如果要付費取得使用權，前手仍然可能出一個過高的價格把持不放。此外，「執行競拍」這件事本身是有許多程序與行政成本的，不可能為了「理論上的資源使用效率」而時常舉辦。競拍過度頻繁，得標者也可能會因為擔心在下一輪競拍中失去使用權，而縮減對資源的改進與投入，亦即損害了投資效率。

那麼是否有其他的安排可以在資源的「分配效率」與「投資效率」中取得平衡？1980年代末期由經濟學家Peter Cramton、Robert Gibbons、Paul Klemperer等人提出的部份共有財產制（partial common ownership），這種安排後來在新創圈、合資公司的創辦人協議、股東協議中常見，被稱為「德州對決」(Texas Shootout)。假設某公司有兩名創辦人A、B，持股比例分別為60%與40%。兩人在創辦人協議中同意，如果公司經營發生爭執的時候，採用下列方式決定誰可以取得全部的股權。A、B雙方各自依據自己計算的公司估值，出價收購對方的全部股權。假設A認為公司的估值是1,000萬元，A向B提出的收購價格即為400萬元（1,000萬x 40%）。B亦有自己認為的估值，據此出價。最後，出價為較高估值的人獲勝，實際價格則依據雙方各自估值的平均數支付。在上述的例子中，如果B認為公司的估值為1,200萬元，那麼他向A提出的收購價格為720萬元，最終成交價為660萬元。

這種「德州對決」條款，稍加變化以後，也可以和「優先收購權」(right of first refusal)並用。回到上述的例子，A、B約定，如果有第三方買家出價時收購A股東的持股時，不出售持股的B股東，可以在約定的時程內，按照第三方買家的出價與條件，將A股東擬出售的股份予以收購。為了避免A股東與第三方買家合謀人為擡高價格，這種約定可以改為：如果B股東認為開價過高不合現況，B股東可以選擇「將收購權改為出售權」，要求依持股比例參與第三方買家的收購，或要求A股東收購。

Posner 與 Weyl 最後結合上述幾種財產權的使用模式，提出了COST（Common Ownership Self-assessed Tax）的稅制與財產權規範。COST稅制的構想，最早來自於芝加哥大學經濟系的夏保加（Arnold Harberger），在此種土地稅制下，由業主自我評估其財產的價值，按照其自評的價值課徵財產稅，同時允許任何人以高於業主自評的價值予以出價收購。業主若要當「釘子戶」，為自己的土地自評一個極高的價值，則會面臨高額的財產稅。財產稅稅率的設定關鍵，在於稅率要約略等同於市場上類似地產的週轉速率。為了維護投資效率，稅率可以略為調降，使業主在出售地產的時候，能夠拿回一部份因為自己的投資而帶來的增值。COST會削弱傳統的私有財產權制度的使用權及排他權，提高地產的公共性。

COST稅制/財產權制度要能成功，取決於下列因素：(1)業主申報的價值必須公開；(2)不同的財產，在交易時可以匯整或者分開；(3)交易發生時，必須留下足夠點交的時間；(4)稅率設定，必須以地產的交易週轉速率一致或近似，而不同類型的地產週轉速率不同，也就是稅率會有差別；(5)負債（或設定質權）可以抵減；(6)數位化的交易、定價、融資要能配合COST的稅制與財產權制度。

三、COST是萬靈丹嗎？

以筆者之見，COST稅制與財產權制度成功的前提，本身就存在著許多高度不確定性。關鍵之處有三。

第一，假定「自行申報的價值」完全公開這件事在政治上是可行的，「申報的價值」本身就是「資訊不完全」的後果。從財務經濟學的角度來看，資產的真實價值等於該資產「未來每個時期能夠產生的自由現金流」的折現價值，而每個人對於資產的可能用途、可能創造的最大價值，都有不同的預期，而沒人能夠完整預見未來。交易雙方的資訊不對稱，才有可能透過交易實現價值。

其次，最適稅率由政府設定，但是「政府」作為一種制度，本身即有相當的運作成本。如果中央計劃經濟失敗的原因，是政府計劃執行相較於市場自由交易，更缺乏可靠的資訊與know-how，有何理由相信政府能夠設定經濟學家心目中的「最佳」或「最適稅率」？

最後，交易、出價、定價、融資的數位化，需要一個大型的網際網路平台，才能促成更多的交易。這種網際網路平台的建置，本身需要大量的前期資本投入，從軟體、硬體、運算能力、使用者的招攬。與其想像這種平台何時到來，不如考慮：在既有的法律架構下，如何結合現有的制度促成未來都市的更新發展？

四、如果房地產像公司

筆者過去在大型商務律師事務所工作時，曾經參與過一件商用不動產出售的案例。一棟位於內湖科技園區的商業辦公大樓，土地及地上物都屬於某間「特殊目的公司」(special purpose vehicle, SPV)，SPV採取的法律形式是股份有限公司，由某個外商投資銀行設立，SPV所持有的全部資產就是該座商業辦公大樓以及其所座落的土地。這座商辦的租金收入，就轉化為SPV的營收；管理及維護支出，則是SPV的營業費用。租金的淨收入，就變成SPV的獲利，可以分配給股東。外商投資銀行設立的房地產投資基金，底下就有很多這樣的SPV。如果要把商業辦公大樓賣掉（受讓人通常也是金融業），只需要出售SPV的股權，而不必變更土地及地上物的所有權。土地/地上物所有權既然不變，就沒有土地增值稅的問題，只需要課徵相當於股權交易總價千分之三的證券交易稅。這是把不動產的管理與交易，轉變成「公司治理」與「股權交易」。

住宅大樓，也可以用類似的方式處理嗎？建設公司同樣可以設立一個SPV，SPV先取得土地，興建集合式住宅。SPV取得土地及開發興建所需的資金來源，可能是來自於母公司，也可能有一部份的資金來自於銀行貸款。如果建設公司採用預售形式，可以向潛在買家發行新股，也可以將建設公司持有的SPV股權轉售給買家。股權與住宅單位是互相綁定的，購買一股即表彰持有該住宅大樓某一戶的使用居住權。

更重要的是，透過公司法的制度設計，住宅大樓SPV的管理、營運與存續可以變得更有彈性。美國的上市公司，為了維繫決策經營權的穩定，時常有所謂「A/B股」的設計。A股通常具有超額的表決權，掌握在創辦家族或經營階層的手上，並不對外流通；B股則是掛牌公開交易的股份。像福特汽車、Berkshire Hathaway（股神Warren Buffett的主要控制公司）都採取這樣的設計。

因此，如果建設公司確實有極長期的規劃，可以將SPV的股權作分類，自行掌握具有多數表決權的「A股」，而買家/住戶持有、表彰一戶使用居住權的「B股」表決權較少、或甚至沒有表決權。從法律關係上而言，「住宅大樓」是SPV的重要資產，它的處分或改建，需要董事會及股東會的決議，建設公司掌握多數表決權，可以避免「釘子戶」的掣肘。

SPV甚至可以不釋出股權，而以長期租賃或銷售長期使用權（例如70年或99年使用權）給買家，時限一到，SPV可以收回資產重新進行改建。如果採用長期租賃的方式、住戶按年或按季繳納租金，SPV（或多個類似SPV的組合）就會產生穩定的現金流，可以證券化後在公開市場上銷售。

事實上，狡猾的英國人已經注意到這個可能性。[1]英國歷史最悠久的金融集團 Lloyds Bank（駿懋銀行）旗下設立了新的「建後出租」(build-to-rent)的子公司 Citra Living，計劃在2021年度結束以前買下四百間公寓，並計劃在未來十年內收購50,000間公寓。像Citra Living 這樣的業主，將提供高品質的出租公寓，相關服務及手續費用透明化，提供友善的公共空間，而且一年四季將規劃一系列的活動。如果Citra Living的計劃能夠實現，到2030年它在英國的租屋市場占有率將到達1%，並成為英國最大的出租業主。投資人對於「建後出租」的預期，是市場上對於優質的出租公寓的需求仍將不斷上升，這種安排能夠帶來長期且穩定的回報，3%至5%的報酬率在低利率時代已足夠吸引人。然而，如何有效率地管理這麼多的物業，到達規模經濟，又能讓長期租客滿意？所有人都還在學習。

五、總結：都市更新發展的制度前瞻

都市更新與發展的速度與效率，取決於制度設計 – 良好的都市更新制度，應當兼顧土地資源的稀缺性，隨著環境及科技的變遷，增加開發的效率，並加速土地資源循環再利用的速度。既有的制度經常造成決策的瓶頸，「把房地產轉化為公司法人」並且以公司治理取代傳統的公寓大廈管理委員會制度，並且更有利於融資與交易，應是可以考慮的方案。





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[1] https://www.ft.com/content/662d3839-2c58-4b88-8df8-71d8f0af85d5