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作者：李永展

彭博（Bloomberg）從2020年起製作「COVID韌性排名」（COVID Resilience Ranking），每月底公布最新結果，評估哪些國家或地區能在降低對社會經濟的干擾下，最有效率地控制疫情，並且恢復旅行、重啟社會經濟活動。2021年7月，台灣在這分排名中從6月份的44名進步到40名，但相較於5月份爆發本土疫情前的全球第5名，我們仍有可以改善的空間。

另一方面，英國劍橋大學每年發佈的「SDG指數排名」（SDG Index Ranking），評估世界各國對聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）的達成度；而「泰晤士高等教育」（Times Higher Education, THE）除了原先以教學與研究為主的世界大學排名外，從2019年也開始以17項SDGs作為評估指標，進行「世界大學影響力排名」。這些作法都突顯出國際間對聯合國SDG的重視。

「COVID韌性排名」、「SDG指數排名」與「世界大學影響力排名」點出了當下兩個值得關注的焦點：韌性（resilience）與永續性（sustainbility）。這兩者的意涵為何？韌性與永續性究竟是相輔相成？還是彼此制衡？利用「都市濾鏡」（Urban Lens）有助於我們更妥善地解讀，以便跨部門作出永續性變革的戰略決策。

2030年議程：邁向永續性變革

先從永續性談起。國內外各種永續性論述明確指出，我們需要進行宏觀整合的永續性變革，因為當前零碎片斷的成長模式欠缺實現更永續世界所需的資源。這些變革，正是農業、工業、生產與消費等多個部門迫切需要的。

「聯合國發展高峰會」在2015 年發佈「改變我們的世界：2030年永續發展議程」，規劃SDGs的17項核心目標（goals）、169項具體目標（targets）及232個指標（indicators），作為2030年永續性變革的指導原則。以城鄉治理及社區營造為例，邁向都市永續性變革反映在SDG 11「使城市與人類集居地具包容性、安全性、韌性及永續性」中。其他如SDG 4、SDG 6、SDG 12、SDG 13及SDG 15，也具體提到都市是實施這些目標的舞台，並指出「都市永續性變革」是跨部門且多元的行動。

雖然SDGs推動迄今有些許進展，但總體而言，實踐推進的速度還不如預期，因此聯合國在2019年提出「行動十年」（The Decade of Action），呼籲在2020年到2030年加速解決全球最大的挑戰：從貧窮及性別，到氣候變遷、不平等及縮小財務缺口等。不幸的是，2020年迄今的COVID-19大流行及其對整個社會經濟的全球影響，徹底改變了SDGs的遊戲規則，以及隨之而來的問題：COVID-19是否會迫使SDGs的各項指標重新調整？

針對COVID-19大流行對都市的嚴重影響，聯合國教科文組織指出了永續都市發展的根本問題，同時強調必須有一個新的發展戰略來提升三個重要面向：資源效率、生活品質、韌性。換言之，COVID-19帶來的丕變，讓我們反思都市邁向永續性變革應該是什麼樣子，以及如何有助於落實SDGs。

永續都市發展新戰略：資源效率、生活品質與韌性

在資源效率方面，當今都市的土地、水及能源等稀缺資源被大量開發，而且往往與日益嚴重的社會不平等齊頭並進，因而需要新的資源效率形式，以永續方式使用地球上的不可再生資源，同時儘量減少對環境的負面影響。

在生活品質方面，人們渴望為自己及後代子孫提供更好的生活品質，所以SDG 1及SDG 2強調消除貧窮及消除飢餓。但受到疫情重創全球經濟，全球估計至少有5千萬中產階級淪為「新貧族」（new poor），台灣恐怕也在劫難逃。因此，健全生活品質，促進各年齡層健康的生活方式與健康福祉更顯重要，也更加突顯出都市變革的重要性。都市變革必須在永續變革中落實，這便涉及生態、生活、生產及體制的「三生一體」內涵。

至於韌性，都市應加強不同機構、公民及基礎設施因應危機（risk）或危害（hazard）事件的能力，包括準備、因應和恢復力，以免造成災害（disaster）。都市韌性是指都市系統具備的能力，可以在遇到干擾時得以保持或快速恢復所期望的功能，同時可以調適變化，迅速改變限制當前或未來調適能力的系統。這種行動旨在使受干擾狀態迅速恢復正常，但並不意味長期變革。

韌性是都市永續性變革及COVID-19大流行的關鍵面向

在今天，韌性、資源效率和生活品質對都市的重要性，或許比以往任何時候都更加明顯。例如當代的物流供應有賴於全球連通性，包括人員和貨物的自由流通。然而，一旦發生干擾，這一切就可能變得不穩定，並危及都市韌性。COVID-19大流行已經證明，人類在發生嚴重危機時是多麼脆弱，又是多麼依賴市場與相互關聯的供應鏈。

雖然自里約第一次地球高峰會議以來，永續消費問題在國際政策議程上有所進展，但我們痛苦地意識到，在全球各地封城、解封的反覆過程中，永續消費問題對我們日常生活的影響，因此有必要調整目前以成長為主的戰略，重新關注區域和地方的生產與消費模式，以便變得更韌性，進而更永續。

另一方面，疫情讓各國都需要公共資金及財經政策來平衡經濟衝擊，例如對受打擊最嚴重的產業進行補貼，使業界有機會復甦。從這個意義上說，對COVID-19的緊急財經措施是韌性的一個最佳例子，因為這些措施有助於在遇到干擾時，讓社會經濟迅速恢復所期望的功能。例如觀光業補償或失業紓困救濟，便是試圖拯救經濟的一個做法。但必須指出的是，紓困補助式的觀點，無法說明是否大家期待的就是回到疫情前的狀況，也無法回答是否能從永續的角度重新思考傳統作法，為經濟現狀提供一扇機會之窗。

從永續角度而言，我們還需要考慮更多問題。在SDG 13「氣候行動」中，韌性被理解為加強系統抵禦干擾，並創建在危機時期不那麼脆弱的結構，亦即，只有採取有效的氣候行動（如減緩與調適），才能實現永續發展。韌性和變革不是對立的，而是互補的。某個變革過程結束時的韌性，是長期動態穩定的關鍵，而面對前所未有的都市化及氣候變遷挑戰時，人們需要更強調都市韌性。

總而言之，COVID-19韌性戰略應探討更廣泛的永續性涵構，同時也考慮到每個都市的具體情況，以及對都市永續性變革的潛在貢獻。以下透過三種不同的濾鏡，來檢視防疫韌性與都市永續性之間的關聯。

濾鏡一：在COVID-19時代建立都市韌性

COVID-19大流行清楚揭示了都市在不斷變遷的架構條件下如何改變，無論是貿易、就業、社會、公衛及環境的行動，都可能危及SDGs的實踐。另一方面，大流行也向我們展示了人們調適變化的能力（例如家庭教育、居家辦公及電子商務）。然而，從長遠來看，人們最終有多願意改變他們的態度並持之以恆，還有待觀察，特別是當這些規定會導致某些人無法接受的行動限制時。

這次疫情使航空運輸及車輛交通大為減少，因而提高了空氣品質及道路安全，不只提升生活品質，也對氣候產生正面影響。另一個正面的變化是，強制的社會隔離刺激了數位經濟，包括對串流媒體服務（streaming services）、視訊會議及電子商務的更大需求，商業、政府和教育部門都在探索這些發展。事實上，建立更多線上教育有望建立一個更包容性的教育架構（SDG 4）。展望未來，「實體工作」可能會產生一些永久變化，因為公司行號為了經濟及環境效益而採行遠端辦公／居家工作，將佔有愈來愈大的比例。

COVID-19大流行不僅挑戰了都市生活方式，也挑戰了都市是如何被建設的。辦公空間可能失去重要性，因為遠端辦公／居家工作的概念會逐漸獲得重視，而建築物需要更多功能且更靈活的用途。都市結構和城鄉關係的後果尚未有定論，但都市結構可利用替代設計原則進行改造，可能因此帶來正面影響。或許，COVID-19按下的暫停代表著發展更永續系統的大好機會，因而可能導致更永續的未來。

濾鏡二：COVID-19與大眾運輸

SDG 11的具體目標之一是「到2030年前，為所有人提供安全、負擔得起、可及且永續的運輸系統，改善道路安全，尤其是透過擴大大眾運輸，特別注意脆弱群體、婦女、兒童、身心障礙者及年長者的需求」。其中一項指標則是「按性別、年齡和身心障礙者方便使用大眾運輸的人口比例」，揭露了大眾運輸系統的不平等狀況。大眾運輸只有被許多人方便使用才有高效率，但在疫情中為了維持社交距離，人們通常會捨棄大眾運輸，轉而利用汽機車代步，當然也有少數人改採步行或騎自行車。

許多都市的大眾運輸系統缺乏韌性，難以因應疫情這種重大危機。因此，都市應注重建立韌性的大眾運輸系統，也可重新設計汽車技術或鼓勵公共自行車，使替代交通更具吸引力。或許，後疫情時代的都市規劃及都市設計更應思考是否在大眾運輸、人行道、公園綠地、百貨公司、商場賣店與餐廳等公共場所，制定特定的社交距離指導方針。

不過，與這些不利影響相反且有助於實踐SDGs的是，隨著對化石燃料需求的急劇下降，全球經濟體關閉、工業生產停止及航空旅行停擺，導致二氧化碳排放量大幅減少。事實上，大流行期間全球人口享受更清潔的空氣及藍天綠地，也大幅減少噪音污染，然而，除了這些好處外，線上購物也造成包裝廢棄物增加。幾乎可以預期，一旦經濟活動恢復、報復性消費出籠，環境又將回到以前的不永續狀態。

濾鏡三：包容且永續的都市化

SDG 11的另一個具體目標是「到2030年前，加強包容且永續的都市化以及所有國家參與、整合與永續的人類集居地規劃及管理的能力」，指標則包括「土地消耗率與人口成長率之比」。此指標包含在無數執行SDGs 的地方倡議中，並包含一個基本原則：減少土地消耗，以更節約資源的方式使用土地。此外，它也鼓勵緊湊城市（compact city）及增加都市密度的戰略。

對緊湊城市的關注，與傳統的都市發展觀念相左。傳統的都市發展是透過郊區化及不斷增加土地消耗而產生的。然而，疫情中要求人們保持社交距離，緊湊城市戰略因此受到挑戰，特別是在人口密度高的都市中頗有困難。相對地，鄉村地區更容易維持社交距離，能呼吸新鮮空氣，也是個人幸福感的關鍵。鄉村地區發展是否會成為後疫時期的新趨勢目前無從得知，但如果屬實，勢必與SDG 11要促進更緊湊發展的宗旨違背，也與人口成長趨勢不符。

回到都市變革作為一個特定系統多元改變的想法，可能的解決方案應該以多重視野實現韌性，同時對抗大流行、又能符合SDGs，也應致力於更有效地使用都市空間，使廣大人口落實社交距離。透過強化城鄉風貌及設計新的使用理念，使都市的公共空間更加符合條件，將提高疫情時期及後疫時代的生活品質。

危機下的機會之窗？

整體來說，這次疫情大大挑戰了SDGs將「韌性」作為都市永續性變革的關鍵面向，因此，我們主張應採取強有力的根本改變，並保證都市的長期韌性。再次提醒，作為COVID-19戰略的「回到根本」作法可能無法達到要求，因為它未能利用大流行陣痛中出現的機會之窗——不僅需要將韌性理解為「反彈回來」的（ bounce-back）目標，還需要理解為更基進的「都市永續性變革」之「反彈向前」的（bounce-forward）目標。

COVID-19在不可預見的危機時刻給我們上了關於都市永續性變革和韌性的寶貴一課，並讓我們可以重新思考都市的未來。韌性並不意味著無條件地回到大流行前的狀態，而是應思考「維持舊結構vs.設計新結構」的取捨。我們呼籲都市應採取更整體性的解決辦法，例如有利於減緩調適氣候變遷、同時促進社會公平，以便考慮到大流行局勢中的多重權衡取捨。

都市永續性變革還必須解決永續都市發展的普遍方案與個別城市環境敏感性之間的緊張關係。雖然不同都市邁向韌性的變革需要不同的形式和目標，但都市永續性變革的基本原則是存在的，無論其背景如何，都必須妥善利用。換句話說，雖然個別都市可以實施各種倡議，例如智慧城市、海綿城市、低碳城市、綠色城市、包容性城市或健康城市等，也都可視為實現永續都市發展的途徑，但它們並不能轉化為更大的整體韌性及永續性。

尋求相對抽象概念（例如永續發展）的共識是不容易的，而COVID-19呈現出的緊急狀態（明確且立即的危險），則相對容易激發愛國心和集體反應。由於SDGs相對抽象（眼不見、心不煩），且沒有立即嚴重的後果（儘管氣候變遷的事實越來越迫切）。因此，如果我們要為永續都市變革提供建議，就需要融入更多的理論探究並提供更多證據為基礎的實證研究。

都市一直是個多重且複雜的敘事場所，這些敘事允許我們以不同方式來講述都市地景的故事、講述人與地的故事，所以，我們應利用各種不同角度來解讀這些多重且複雜的都市敘事，以便跨部門作出永續性變革的戰略決策，並避免套用傳統思維模式試圖解決COVID-19大流行的突發危機，從而造成不可逆的不永續發展。作為人類集居地的都市場所，SDGs為擺脫都市單一面向規劃的陷阱帶來了機會之窗，透過實踐SDGs，我們或許可以在後疫時代，建構出都市永續性變革的美麗新境界。

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