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文/臺北市都市更新學會 蔡漢霖理事長  圖/Shutterstock、定影影像工作室

《都市再生願景館》4F展區-下一步台北。圖片來源：定影影像工作室

「保障財產權與居住權，才有機會達到眞正的公益性。」

──臺北市都市更新學會

     
現行的都市更新的本質只有一種，看似「免費」一坪換一坪，但其實住戶都是以減少「土地持分」作為新建房屋的代價。目前，在未來50~70年房屋存在時，這樣的代價住戶會無感，甚至土地持有較少的屋主還可以不用繳納那麼高的地價稅，因此不容易察覺。

以台北市常見的合建比例6/4分、或者新北市常見的5/5對分，其實就是屋主以40%或者一半的土地拿來換取新房屋，所謂俗稱的「房地戶易」營業稅就是因此而來。

而以地易屋模式的極限是：當土地殘餘價值不足時怎麼辦？過去低矮的透天房屋，因為樓層數不多，每單位持分土地極大（動輒1~20坪以上），反之近代的中高樓層集合住宅各戶的土地持分均小，價值不足，導致重建後難以分回原居住面積。

從這個觀點來延伸，依照現行規則完成都市更新的集合住宅未來都有土地產權極度碎化、持分過小、未來因土地殘值不足，產生難以二次更新活化的嚴重問題。這不僅是目前無解的難題，也將是未來所有成功都更後，社區要二次改建所需面對的共同課題。因此，我們需要思考一個嶄新的模式來推動都市更新，以確保都市更新的永續性。

此外，現行集合住宅的都市更新也面臨到另一個難解的問題：每個人對自己的屋況容忍度不同，因而對於需要更新的時間點認知不同，有些人覺得三十年就需要更新；有些人覺得六十年才需要更新重建，但每個區分所有權人的房屋產權的主建物部分又屬於個人專有，這樣的落差會導致都市更新在以多數決強制執行時，不可避免地觸碰到人民財產權與居住權的基本保障議題。如果有一個機制能夠在一定的期限下，對於整個集合住宅是否需要重建進行評估，應該也有助於都市更新的推動。
     

地上權住宅搭配土地產權證券化的商業可能性

在房地合一的現行制度下，地主參與都市更新後只能換回一般傳統產權型式的房子。如同前面舉的例子，我們僅能一小部分土地價值拿去換新屋，導致常因土地殘餘價值不足而無法分回足夠居住面積。然而，如果我們採用地上權房屋分回，亦即我們不拿土地，則能將100%的土地價值去交換地上權房屋的使用權。這樣原屋主將可以拿回遠大於過往模式能分到的房屋產權面積，居住與安置問題就迎刃而解了。

圖片來源：Shutterstock

比起過去每個地主都死守小小而零碎的土地，如果能以地上權住宅搭配土地產權證券化的模式，可以讓地主不必然需要死守土地產權。在保障未來50~70年居住權的前提下，還能自由決定是否拿多餘的權利價值去換一筆可觀的現金，立即改善住戶的生活水準，這樣的未來是不是很吸引人呢？我們可以歸納：過去的所有權房屋 (Freehold) 背後的意涵，是將大筆資金投資土地，期待能享受未來幾十年後的潛在增值利益。然而，地上權房屋 (Leasehold) 則代表了在增進生活品質、確保居住安全以及實現居住正義的同時，將土地變現，具有立即改善現有生活的可能性。

此外，目前普遍存在的「萬年違建」問題確實讓人為難。因為擔心人民會流離失所，所以政府不敢拆。但如果要不損及居住需求，勢必又得要比照分回一般產權的房子，這也不符合社會正義。面對這樣的困境，地上權住宅剛好可以解決這個問題。只要政府將所有萬年違建統一列冊，讓住戶負擔建造成本的前提下分回一定期限的地上權房屋，如此對都市的衝擊僅有一次，也不會過度補償（因不含土地價值），但能一勞永逸徹底解決現有違章問題的歷史共業。

以地上權住宅搭配土地產權證券化模式推動都更的其他優點

「有德此有人，有人此有土，有土此有財，有財此有用。」此出自於禮記大同篇，顯見這一觀念至少於兩千年多前的春秋戰國時代即深植於人們的心中。由於土地是生產的要件，可最大限度的共享國家整體經濟成長的成果，因此造就了許多土地投資不敗的神話，成就了數不清的富豪，也導致了人民爭相追捧土地投資。

投資土地需要高額資金，除了大資本家之外，人民很難投資土地，因而無法一同共享經濟發展的果實。台灣的不動產投資工具可說極為原始，導致資產不夠的民眾想要投資房地產僅能透過買賣房屋來進行，也產生許多人所詬病的「囤房」問題。

在台灣，「購屋」從來就不是一個單純的「居住」問題。它還兼顧著置產、儲蓄、投資增值等多項需求。如能將土地投資歸土地投資、住房需求歸住房需求，不要把它們混為一談，一切或許便會更單純一些。

《都市再生願景館》市場機制與社會公平：一般人購屋僅能透過建商的問題。圖片來源：定影影像工作室

透過不動產產權持有模式的改革，除了可以放眼未來，促進下個世代的都市更新可能，同時也可以提供升斗小民的更廣闊的投資理財工具。有利於解決現行都市土地產權過度碎化複雜難以有效利用開發的狀況，也可以改變目前許多老房屋主「窮的只剩下房子」的問題！

假如未來我們的都市更新都以地上權房屋的產權方式來推動，透過建造大量地上權、使用權房屋，我們可以滿足人民居住、使用之需求。而與此同時基地之土地所有權則可證券化，開放大眾投資來籌措興建資金，或透過發行公債、銷售給壽險公司、轉化為金融商品等多元方式，滿足大眾對於共享土地增值的渴望。而參與都市更新的原住戶或者一般市民亦可透過選購這方面的金融商品來滿足其對土地投資的期待。

居住正義不是囤房正義。透過地上權住宅的模式，我們有機會讓更多人民以更低廉的代價居住在區位較佳的地方，同時過去難解的整宅重建及公宅供給問題亦可以此方式，在不過量補助的狀況下兼顧居住正義，並進行安全與生活品質的提升。更甚者，若以開發許可制給予有一定期限之地上權容積，也不至於為都市計畫管制種下難以處理的未來問題。

誠然，目前要推動在台灣地上權住宅與不動產證券化籌資的配套尚有若干困難必須克服，如貸款問題、估價問題、地租之合理設計以及稅金定錨與否等問題。

但我相信，只要經過適當的設計，這樣的模式必然有機會讓大規模都市更新跨出大台北地區，作為我們台灣都市永續發展的堅定基石。……【更多精采文章歡迎閱讀WalkingBlock徒步街廓2022年度秋季刊】